關于推進朔州生態畜牧經濟建設的調查與建議

關于加強雁門關生態畜牧經濟區建設，

推進我市生態經濟可持續發展的調查與建議

9月24日至26日，市政協教科文衛委員會組織農業、科技界的部分委員，以雁門關生態畜牧經濟區建設和我市生態經濟可持續發展為主題，赴平魯區、山陰縣、懷仁縣、應縣和右玉縣進行了為期三天的調研。調研組結合我市近年來生態環境和農牧業發展現狀，參觀考察了退耕還林、京津風沙原治理、天然林保護工程等項目區建設情況，并就改善生態環境和農牧業發展、調整農業結構、促進農民增收等問題與縣區有關部門進行了座談。調研組看到，隨著國家退耕還林等一系列政策的貫徹執行，我市在生態建設、促進畜牧業發展方面邁出了很大步伐，做了大量工作。同時認為，受生態基礎和經濟發展水平等多方面因素制約，我市生態經濟的可持續發展之路仍然任重道遠。

一、 建設生態畜牧強市必須以生態基礎作保障

近年來，我市農業結構調整成效明顯，畜牧業得到了較大的發展，畜牧業產值占到農業總值的43%，農民人均收入中畜牧業所占比重達到1/3以上，畜牧業的發展徹底改變了我市傳統農業格局，為我市奶都建設和實施生態畜牧強市戰略奠定了較好的基礎。加入WTO后，國際農牧產品“綠色浪潮”給我國以粗放生產經營為主的傳統農牧業帶來了挑戰，以生態基礎為支撐的可持續發展成為我市農牧業發展的必然選擇。朔州地處黃土高原北部，風大沙多，植被稀疏，自然條件較差，生態環境惡劣。實現可持續發展，有必要清醒地認識我市生態環境的嚴峻現實，實事求是地面對生態基礎問題。追溯歷史，朔州地區曾經草茂林密，境內占山西省六分之一的煤炭儲量即是對遠古森林存在的有力證明，古有“窮谷無人綠樹齊，云暗白楊連馬邑”的詩句，描述了朔州生態的歷史景觀。明清后至解放前，由于屯田、戰亂等人類活動的破壞，生態資源破壞殆盡。建國50年來特別是改革開放以來，經過不斷努力，我市生態環境有了明顯改善，但就總體而言，生態基礎仍然十分脆弱，如果不能從根本上得到治理，必將在深層次上影響和制約經濟的發展。

以森林資源為例，建國50年來，我市不斷進行植樹造林，林木覆蓋率由建國初的0.5%提高到目前的16.7%，但這一比例遠遠低于31.3%的國際平均水平，我市人均林地面積只有0.12公頃，僅占世界人均水平的十幾分之一。森林資源的匱乏主要由掠奪式采伐和毀林開荒所致，另一方面人造林長期得不到有效管理，“年年造林不見林”，全市造林保存率不到40%。森林是陸地生態系統的主體，其資源量減少直接的后果是凈化空氣、涵養水源的能力大大削弱，加劇了水土流失和災害發生。據測算，一片10萬畝面積的森林，相當于一座200萬立方米的水庫。如果是10厘米的表土層，在森林、草地、農耕、裸露地四種情況下，沖凈這一土層的時間分別是57.5萬年、8.21萬年、46年和18年。群眾說：“山上多栽樹，等于修水庫；水多它能吞，水少它能吐”。正反兩方面的事實證明，窮山必有惡水，山青才能水秀，治水必須治山，治山必須興林。森林對于防止水土流失、保護水利設施、減輕水旱災害，進而促進農業生產、保障經濟發展的巨大作用，是明顯的，是不可替代的，恢復保持林草植被是改善生態環境的根本大計。

在水土流失方面，我市的情況同樣不容樂觀。據統計，因森林植被的破壞，全市水地流失面積達928.6萬畝，占全市土地總面積有58.2%。幾十年來雖然經過不斷治理，至1999年底基本治理流失面積近400萬畝，但全市仍有四分之一的土地屬于較為嚴重的水土流失范圍。水土流失不僅帶走了大量農作物生長所必須的磷、鉀等養分，致使土壤肥力衰竭，而且破壞和降低了下游河道水利工程的使用效益，增加了水荒災害，并直接導致了土地沙漠化的不斷擴大。有關資料統計，我國1/3的國土面積已受到風沙威脅，沙漠每年吞掉一個縣的面積，沙進人退的形勢在西北一些地區已十分嚴峻。我市也不例外，據統計，僅朔州平川地區四個縣沙化退化土地面積就達600多萬畝，占四縣區總面積的63.1%，也就是說，四縣區有一多半的土地處于沙化狀態，高出全國平均水平近20個百分點。嚴重的水土流失和土地荒漠化危害，加劇了京津地區的沙塵災害，而全市每年因此造成的直接和間接經濟損失也高達1.2億元以上。

水資源的日益枯竭，也加劇了生態環境的惡化。隨著森林植被的減少，朔州地區的湖泊和泉眼逐漸變少、消失。朔城區境內的神頭泉是桑干河的主要補給泉，明代水勢之在，有“銀河傾瀉驚風雨，碧海依稀聽汐潮”之描述，目前出水量逐年減少，平均流量僅為4.51立方米/秒，昔日滾滾波濤縈似帶的桑干河，如今已變成季節河。建國以來，隨著工農業的快速發展，朔州地區地下水開采量不斷增加，每年地下水位下降1米左右。我市人均水資源占有量僅為全國平均水平的1/5，世界平均數的1/20，在山區丘陵地帶，缺水村莊有600多個，缺水人口達30多萬人。在水資源敲響警鐘的同時，水污染狀況也相當驚人，據統計，我市每年排放3千萬立方米的工農業和生活污水，不僅對下游流域和京津地區構成威脅，也對地下水源造成污染。同時，因受經濟、科技發展水平制約，有限的水資源在利用中又浪費嚴重，循環用水率低，加之蓄、提、引等水利工程不足，環保意識和節水意識淡溥，節水設施和節水設備滯后，如此等等，加速了水資源的枯竭，加劇了我市生態環境的惡化。

生態基礎脆弱的問題，確實到了非解決不可的時候。環境與發展，成為當今經濟社會發展中共同面臨的一個重大問題。近年來，國家調整經濟發展戰略，把生態環境建設放到了國民經濟和社會發展的基礎地位來對待，實施可持續發展戰略。隨著這一戰略思想的調整，改善生態環境問題受到了前所未有的重視。在實施西部大開發戰略中，國家也把生態環境建設作為西部大開發的根本性措施和切入點來抓。對此，我省把建設雁門關生態畜牧經濟區確定為全省可持續發展布局中的一個重要組成部分，為包括我市六個縣區以及晉西北16個國家級貧困縣在內的28個生態環境最為脆弱、山區經濟發展較為緩慢的地區提供了新的發展機遇。抓住這一機遇，我市提出生態畜牧強市戰略，符合畜牧業發展實際和廣大人民群眾的根本利益。但值得注意的是，出于生態培育和管護方面的考慮，為嚴格執行封山禁牧、護林護草，我市周邊地區如內蒙、陜北等一些地方，暫時放棄大規模發展畜牧業，一些品質較為低下、落后的畜禽品種有大量涌入我市的跡象。實施生態畜牧強市戰略，首先應以可持續發展為先導，確立生態為本的觀念。對于上述現象，我市應在科學測算、精心規劃的基礎上，因勢利導，趨利避害，決不能走先污染環境、后治理環境，先破壞生態、后治理生態的老路。前車之覆，后車之鑒，事實上，只有建立在良好生態基礎之上的畜牧業發，才大有潛力可挖，也大有文章可做。

二、我市生態畜牧經濟建設步伐加快，初見成效

近幾年，隨著國家再造秀美山川工程的啟動，我市生態畜牧經濟建設進入了歷史上最好的時期。在雁門關生態畜牧經濟區建設中，我市確定了“三山兩路一園區”、“三個基地兩個小區”、“十大生態畜牧經濟園區”的建設布局，并制定“做生態文章、打乳品名牌、建畜牧強市”的發展思路。在各級的重視和精心工作下，目前生態建設步伐加快，畜牧經濟發展呈現出質量和效益同步增長的較好發展勢頭。

(1)國家重點生態建設工程帶來了良好機遇。我國林業六大工程，范圍之廣、規模之大、投資之巨史所罕見。其中，主要解決天然林的休養生息和恢復發展問題的天然林資源保護工程、主要解決重點地區水土流失問題的退耕還林工程、主要解決首都周圍地區風沙危害問題的京津風沙源治理工程以及“三北”防護林建設工程等四大工程涉及我市，在我市實施總投資約5億元左右。從1978年起，我市先后完成了“三北”防護林一期、二期和三期工程，1986年起，又納入了由國家計委組織實施的國家重點生態工程——太行山綠化工程，同時在平川四縣開展了平原綠化工程。1992年以來，我市在平魯、應縣、懷仁、右玉承擔實施了世界銀行貸款項目造林工程，近年來還圍繞首都水資源可持續利用項目建設，啟動實施了首都上游水資源開發和保護工作。國家一系列重點生態建設工程的實施，為朔州生態環境建設提供了難得的機遇，將對朔州的未來產生深遠影響。

(2)全市生態建設步伐加快。據統計，今年全市落實國家生態建設項目的造林任務有近80萬畝，截止5月底已完成造林63萬畝，同時草地建設也完成45萬畝。全市確定的40件實事中，市區北部萬畝森林生態工程、平川四縣區4個萬畝森林生態工程、右玉的百里生態走廊工程均已基本完成一期建設任務，有望在三年內全部建成。調研組在平魯區百里黃土丘陵風沙治理區和山陰縣西山森林植被建設區看到，長期以來水土流失嚴重的丘陵溝壑和茫茫山區，已被植滿幼苗的魚鱗坑覆蓋。由于今年山區雨量較為充沛，平魯一些地方牧草已達一米多高，長勢喜人，昔日“風吹草低見牛羊”的滄桑牧景正在今日的平魯大地逐步重現。生態建設規模的擴大也影響和帶動了以林草種植為基礎林木和飼草經濟的發展，近年來全市林草種植綜合園區發展迅速，這些園區有效地引進和推廣了一批優良的林草品種，也發揮了積極的典型科技示范作用。同時，生態建設也帶動了農民增收，以山陰縣為例，該縣上神泉、白殿溝兩村參與造林戶均收入500多元，安岸莊村30戶村民承包營養袋育苗，戶均創收1700元。

(3)畜牧強市戰略成效初現。近年來我市以奶牛、肉羊產業為主的畜牧業發展迅速，目前全市奶牛飼養量達7.9萬頭，占到山西省的55%，乳制品產量占全省的60%，“古城”乳品成為全國乳品十大上榜品牌之一，右玉、懷仁、平魯生產的羊肉暢銷首都市場。全市年出欄肉羊達到100萬只，其中肥羔羊80萬只，成為全國農區較大的肥羔羊生產基地。2001年，我市人均畜產品綜合產量、奶牛飼養量、肥羔羊生產、畜禽商品率、人均畜牧業收入等指標位居全省首位，右玉、平魯等縣區成為全省畜牧強縣。同時，一批畜牧業養殖、加工、交易龍頭企業得到了較大發展。畜牧業的發展還帶動了種植業生產，使全市所產的近6億公斤玉米實現了就地轉化增值，并相繼帶動了一批生態型養殖小區建設，為生態型畜牧業發展樹立了典型。畜牧強市戰略的制定和實施使畜牧業有望成為繼煤炭和電力之后我市的又一支柱產業，對于優化農業結構、提升農業產業效益也將發揮長遠的作用。

(4)國家退耕還林等一系列政策深入人心。國家和我省的生態建設項目區，覆蓋了全市大多數山區、丘陵和低產沙化地帶，這些地區歷史上農業生產條件惡劣，山區農民靠天吃飯，長期難以擺脫貧困。國家為推進退耕還林等制定一系列優惠政策，實行退耕還林錢糧補助、減免農業稅征收、確定林木所有權及延長荒山荒地造林經營權期限等鼓勵性政策。同時，各級政府也予以重視和大力宣傳，使保護生態環境的觀念逐步深入人心，農民群眾從中獲得較好利益，退耕積極性顯著提高，積極擁護并投入到退耕還林工作中，有效推動了我市生態畜牧經濟建設。以山陰縣為例，由于群眾退耕積極性高，2002年全縣退耕還林總任務3.5萬畝，目前已完成5.1萬畝，超計劃45.7%，工作進展情況喜人。

三、目前存在的一些主要問題

盡管我市生態建設和畜牧業發展取得了明顯成效，各級政府在宣傳發動、落實國家政策、保證各項任務如期完成等各方面做了大量工作，取得了不小成績，但目前仍然存在著一些問題，如果解決不好，將影響和制約生態畜牧經濟的發展。

1、政策及落實問題。國家有關政策規定能否落到實處，直接影響生態經濟建設全局。目前，國家規定的退耕還林錢糧補助仍未發放到農民手中，退耕區老百姓當年的生活就成問題。按照國務院10號文件要求，今年的退耕補助去年底就應到位，從我市的情況看，退耕苗木費今年6月到達縣區，而栽樹季節是4月份，導致執行困難。農民得不到及時補助，對政策產生懷疑，影響到下一年度工作的開展，也加重了地方財政負擔。其次，一些地方還林產權問題在落實中未給予應有的重視，林權證發放進展緩慢，使農民產生后顧之憂。國家實行退耕還林，從根本上保證了生態環境建設，但生態與經濟要實現統籌發展，退耕后農民大力發展畜牧業是一條行之有效的出路。發展畜牧業首先要做好適度的退耕還草工作，目前從國家到省市均缺少退耕還草和發展畜牧業的有關政策，影響了項目區農民退耕的熱情和積極性。如果畜牧業發展缺乏有效的產業扶持政策，農民出于自身利益考慮，生態建設就有可能出現反彈，甚至功虧一簣。

2、配套建設投入問題。生態經濟的可持續發展，政策是基礎，投入是保證，科技是動力。投入不足問題，從長遠講將響一系列政策規定的貫徹執行。目前我市生態畜牧經濟建設基本上屬國家項目整合工程，幾大重點生態工程幾乎全部由國家投資，雖機遇難得，但畜牧業發展缺少有效投入，導致林牧矛盾上升為一個主要矛盾。當前投入不足問題還表現在以下四個方面：一是糧食安全投入。達到人均兩畝基本農田是確保退耕后糧食安全的基本政策，但因投入不足，影響基本農田建設的質量和速度。在平魯區基層，鄉鎮領導算了這樣一筆帳：以一個萬人鄉鎮為例，國家生態建設投入8年共需6000萬元，要達到人均2畝基本農田需要修2萬畝臺田，按現在每畝國家投入300元、農民個人投入300元計算，國家需要投入600萬元。這就是說，國家投資6000萬元使山變青后，再投資600萬元就可讓農民有飯吃，從而保證山長青。如果缺少這600萬元投入，退耕后的糧食安全就會受到威脅，進而重新威脅生態安全。二是管理投入?；鶎悠毡榉从?，苦于缺少經費，生態建設及畜牧業發展中前期規劃、設計、勘定、驗收等工作開展起來困難重重。再有林草管護問題單靠職能部門行政監督，缺少人員和經費，工作起來有時疲于奔命，而工作效果也不明顯。三是水資源保障投入。無論生態建設還是畜牧業發展，水肥條件的保障至關重要。各種提、引、攔、蓄等水利設施上不去，將影響各方面發展。四是服務體系建設投入。發展畜牧業，獸醫服務、品種改良、質量認證及配置相關設施設備還需國家和省市政策資金的有效支持。

3、科學規劃問題。大自然的生息運轉有其自身規律，畜牧經濟的發展也有其產業及市場運行規律。在生態畜牧經濟發展規劃上，我市目前還缺乏一整套建立科學測算生態平衡基礎之上的發展規劃，導致一些地方要么貪速求快大搞植樹造林，要么不顧生態效益盲目追求畜牧業發展，這些都將有背可持續發展的規律。表現在生態建設方面，林草種類比較單一，經濟林熱、生態林和水源涵養林冷的傾向依然存在，影響中長期生態效益的發揮。表現在畜牧經濟發展方面，盲目擴大畜牧業發展規模，飼草及資金來源、水肥條件、服務體系和龍頭企業建設等產業化鏈條尚未完成，極易導致一哄而起。

4、管理體制問題。目前，我市國家生態環境重點建設項目共有十一、二個，年投資也有二、三億元。但這些項目卻分屬計劃、財政、水利、林業、農業等不同部門管理，在具體實施中，部門間各自為政，各把一關，出現資金撒胡椒面現象。同樣是水土流失地區，一些地方項目密度很大，一些地方卻是空白。同樣是生態建設，各家投資、建設和驗收的標準各不相同，造成質量參差不齊。更有甚者，站在部門的角度，片面強調自身工作的重要，排斥其它工作。也有一些部門自身不具備實施能力，卻承擔項目實施任務，結果出現“只批項目只投錢，干好干壞沒人管”的現象。正因存在這些問題，在生態建設上出現了“投資大、成本高、效益低、質量差”的不協調現象，造成財力、人力、物力的較大浪費。

5、增加農民收入問題。目前，首要的問題是退耕后農民的產業培植問題。在生態建設的低級階段，毫無疑問將給農民的生產生活帶來沖擊。除一些率先發展起來的種養大戶外，家底太薄是大多數農民的共同狀態?？床?、孩子上學、婚喪嫁娶等已成為農民難以承受的經濟負擔，無力再在畜牧業上投錢。從調查情況看，農戶中有門路的在信用社借貸，沒門路的就借民間的高利貸。農民們說，目前大多有屯糧，現在缺的是錢而不是糧，希望政府把退耕還林的部分補貼糧直接兌現成現金。要扶持更多的農民走上舍飼圈養的致富之路，還需要國家和地方進行形式多樣的資金扶持。

四、意見和建議

1、將可持續發展主線貫穿生態畜牧經濟建設全過程。尊重人與自然的和諧是一切發展的基礎。實現可持續發展，最基本的要素是生態效益、經濟效益和社會效益三者循環促進、協調發展。實施生態畜牧強市戰略，必須貫穿可持續發展主線，提高認識、轉變觀念，樹立自然資源的價值觀和具有可持續發展的發展觀，使之深入人心并體現在各級決策之中。同時要徹底改變長期以來畜牧業發展中的草畜倒置現象，實行以草定畜，克服經營管理粗放、飼草轉化效率不高以及對草地資源的掠奪性經營等問題，改善由于生態生產系統結構與功能的破壞而引發的畜草系統惡性循環的不平衡狀態。我市生態畜牧業發展，應當遵循管理集約化、生產生態化、技術現代化與產品市場化的總方向，要尊重自然規律，注重生態環境建設的綜合性；要尊重經濟規律，注重生態環境建設的艱巨性；要尊重社會規律，注重生態環境建設的長期性。

2、完善政策，注重落實，多渠道增加配套投入。要認真落實國家退耕補貼和有關稅收政策，按時足額、保質保量地將錢糧補貼發放到農民手中，有效保護廣大退耕戶的利益。其次，要認真落實林權，實施“誰退耕、誰造林，誰經營、誰受益”的政策，林權長期不變。退耕地要嚴格執行國家確定的坡耕地、沙化地和低產田的地類標準，杜絕將高產農田用于退耕。退耕“三補”政策要讓群眾全面了解，糧食、種苗、資金補助要公開透明。同時，建議國家和省市盡快考慮出臺退耕還草和畜牧業發展的扶持政策，妥善解決退耕后山區農業的結構調整和農民的產業培植等政策保障問題。各級要探索多種渠道，創設多種機制，鼓勵和吸引多方面資金參與畜牧業發展服務體系建設，建立健全良種繁育體系，加快引進和推廣優良畜禽品種和林草品種，完善縣、鄉、村三級獸醫服務體系建設。應鼓勵各類種養大戶和生態示范園區做好典型示范引導。此外建議我市多辦一些生態畜牧經濟技術培訓班，并充分利用廣播電視網絡覆蓋全部農村的特點，通過廣播電視廣泛宣傳政策，低成本普及林草種植技術，提高科技支撐能力。

3、加強水資源保障，重視生態用水建設。水資源保護和開發利用是建設生態畜牧經濟必不可少的基礎工程和基本保障。應多渠道籌資擴大各種提、攔、引、蓄等水利工程的建設規模和范圍，應提高對水資源保障作用的認識，將其納入生態經濟建設總體規劃，合理布局、科學建設，大規模引進和建立高科技節水設施。在保護地下水資源的同時，盡可能利用自然降水，減少水量流失和浪費。要堅決控制工農業廢污水排放，本著對子孫后代和京津下游生存安全高度負責的精神，下決心治理水資源污染。此外，應樹立生態用水觀念，合理測算生態水量需求，尊重發展規律，科學平衡工農業用水和生態用水，保護生態環境和畜牧業發展建設成果。

4、高起點制定規劃，改善管理體制，整合項目投資。要以創造特色、爭先發展為根本出發點，結合建設北方生態園林工業城市戰略目標，適度超前規劃生態畜牧經濟的可持續發展，制定退耕還草、草畜均衡及畜牧業發展的長遠政策和操作性較強的具體規劃，有效解決盲目建設和顧此失彼問題，使其發揮出改善生態的顯著作用、增加收入的直接作用、調整結構的引導作用和優化環境的開放作用。其次，應克服多頭管理體制的弊端，整合項目投資。建議對多項生態經濟建設資金進行整合，由財政統一下撥，由基層政府統一管理和使用。退耕還林的補助資金也可嘗試下撥到縣級政府，統一支配，資金使用由上級職能部門進行監督審查。這樣可大大提高建設資金的使用效率，加快建設步伐。大災之年，國家應根據受災情況和地方財政狀況，適當提高增值稅返還比例，加大財政轉移支付力度，確保群眾生活。

5、發展生態經濟，大力開發生態旅游資源。發展生態經濟，是十分重要的經濟增長方式，其本質是以生態效益為前提，帶動和促進經濟效益。對此，要按照建設生態園林工業城市和實現山川秀美目標，根據不同氣候、水文條件和土地類型，因地制宜，喬灌草合理配置、農林牧相互結合，使綠色生態與煤炭、電力工業協調共融，使生態人文與現代工業文明相互輝映，建設有朔州特色的生態經濟發展模式。發展生態經濟，必將為生態旅游的開發創造條件，要按照自然景觀和人文景觀有機結合的原則，逐步開發蓮花山生態景觀區等一批生態旅游項目，積極為各方面條件具備的地區爭取建立國家和我省的各類自然保護區和野生動植物保護區，并盡快使其轉變為生態旅游優勢。生態旅游資源的開發一定要高起點、大手筆，在保護的前提下開發，在開發中保護，造出精品，突出塞外特色。要靠改善環境吸引外來資金，特別是引進先進的管理經驗和發展理念，要給景點注入科學的、文化的內涵，以提升景點的品位。

6、加大信貸支農力度，促進畜牧業發展，努力增加農民收入。進行生態畜牧區經濟建設，在發揮部分大戶的典型帶動作用的同時，必須關注和解決好大多數農民的后續產業培植問題，努力增加農民收入。后續產業的培植對于目前退耕區農民的收入狀況而言是非常困難的，缺乏國家有效的信貸政策支持難以為繼。建議省市兩級加強調查研究，在信貸支農方面實施傾斜政策，協調銀行制定具體措施，每年優先安排一定數額的資金，專門用于對一般農戶的發展扶持，以解決他們的燃眉之急。金融部門要在此項信貸問題上予以優先照顧或優先安排。同時，地方政府應給予一定數量的貼息貸款和探索財政貸款，作為信貸支農的有效補充，幫助農民購置品種、建設飼舍，啟動畜牧產業。其次，各基層村鎮要有計劃地設置一定數量的穩定高產牧場，與農戶圈舍飼養有機結合，避免圈舍飼養中的一些不足。此外要加快飼草深加工龍頭企業建設，創立優質飼草產品品牌，使農民獲得畜牧業收入的同時，提高飼草種植效益，拓寬增收渠道。